具体行政行为作出后补充证据的合法性──上海巨宫化工有限公司与上海市质量技术监督局

【案例要旨】

当事人申请行政许可必须提供能证明其具有从事该许可事项资格的材料；行政机关在作出不予许可决定后，根据当事人提出的异议而进一步调查所取得的证据可以成为证明其作出不予许可决定合法的补充证据。

【案情简介】

原告：上海巨宫化工有限公司，以下简称巨宫公司。

被告：上海市质量技术监督局，以下简称市质量技监局。

巨宫公司于2005年7月14日向市质量技监局提出《上海市特种食品卫生许可证》申请，申请内容为糖精生产销售。市质量技监局于同日受理，并出具了行政许可申请材料清单。2005年8月11日，市质量技监局以巨宫公司提供的资料不齐全，需补正资料为由，告知巨宫公司延长10个工作日办结。2005年8月24日，市质量技监局作出（沪）质技监食未许字（2005）第0001号《不予行政许可决定书》，认为巨宫公司申请《上海市特种食品卫生许可证》，不符合《上海市食品卫生许可证发放管理办法》规定的许可条件，决定不予发放《上海市特种食品卫生许可证》，并告知诉权和起诉期限。2005年10月21日，巨宫公司向市质量技监局下属上海市食品生产监督所提出，糖精定点生产行政审批这一项目已被取消，市质量技监局作出不予行政许可适用法律错误。2005年10月27日，市质量技监局向上海市经济委员会发出《关于商请明确糖精定点生产有关事宜的函》。2005年11月8日，国家发展和改革委员会经济运行局作出关于对执行（国经贸[2000]500号）文有关问题的复函，认为国经贸运行（2000）500号《关于加强糖精生产销售使用管理的规定》作为现阶段政府履行职能和有效实施管理的需要，对糖精生产销售和使用的管理仍然有效。巨宫公司原是上海第六制药厂望兴分厂，根据《关于关闭部分糖精生产企业和调减糖精生产能力有关问题的通知》（国经贸运行[1999]1269号）文规定，国家明令对该厂实施关闭破产，并规定关闭破产的企业不能再生产糖精。巨宫公司于2005年11月11日提起行政诉讼。

原告巨宫公司诉称：市质量技监局在行政许可决定中适用与食品卫生许可证无关的文件作为不予行政许可的依据，显属适用法律不当，请求法院撤销市质量技监局所作的具体行政行为。

被告市质量技监局辩称：其自2005年7月14日受理巨宫公司提出的《上海市特种食品卫生许可证》申请后，经审查认为巨宫公司非糖精定点生产企业，故对巨宫公司申请《上海市特种食品卫生许可证》作出不予行政许可决定。其所作的具体行政行为符合法定程序，适用法律、法规正确，事实清楚，请求法院维持具体行政行为。

【审判结论】

一审裁判：驳回巨宫公司的诉讼请求。

二审裁判：驳回上诉，维持原判。

【评析意见】

一、关于行政许可申请主体资格问题。根据国务院同意的国经贸运行[2000]500号《关于加强糖精生产销售使用管理的规定》明确，国家对糖精实行定点生产制度，非定点生产企业严禁生产糖精。国务院办公厅国办发[2004]62号《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》保留了糖精年度生产计划审批项目。国家有关部门近年来亦多次对糖精生产销售执行上述规定情况进行检查和查处。可见，国家对糖精实行定点生产和生产计划实行审批是长期的、一贯的制度和规定。巨宫公司向市质量技监局申请《上海市特种食品卫生许可证》，并提供了申请书、营业执照、生产工艺流程等材料，但未提供其系糖精生产定点企业的证明材料，也未提供国家批准的糖精年度生产计划，因此，巨宫公司不具有生产糖精的主体资格，也就必然不具有申请特种食品卫生许可的主体资格。

二、关于行政机关作出许可决定后的取证问题。市质量技监局于2005年8月24日作出不予行政许可决定并告知了理由。巨宫公司于2005年10月21日委托律师事务所提出异议。市质量技监局随后发函询问糖精定点生产问题，并得到国家发展和改革委员会经济运行局复函，明确国经贸运行（2000）500号《关于加强糖精生产销售使用管理的规定》仍然有效；巨宫公司不能再生产糖精。市质量技监局在应诉时将此复函等作为证明其作出许可决定合法的证据，巨宫公司对此提出异议，认为该复函并非在作出许可决定时所取得而应予以排除。因市质量技监局作出不予许可决定后，为应对巨宫公司提出的异议，商请有关主管部门重申专门问题而得到的复函，可视为行政程序中取得的证据，而且，这种证据具有补充性和辅助性，并非市质量技监局作出许可决定的唯一证据，故不应被排除。一、二审判决中尽管未直接运用复函这一证据，但也没有排除这一证据，而是以此证据进一步印证国家一直对糖精实行定点生产和计划生产的事实。

【附录】

编写人：张吉人，行政庭审判长资格

裁判文书案号：上海市第一中级人民法院（2006）沪一中行终字第34号

合议庭组成人员：张吉人（审判长、主审）、周瑶华、郭海云

(来源于上海第一中级人民法院网）